在目前的國有資產(chǎn)運(yùn)營體系中，有兩個主體：國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)。國有企業(yè)的組織形式為以集團(tuán)公司為核心的法人企業(yè)聯(lián)合體。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)，它直接監(jiān)管國有集團(tuán)公司。而國有集團(tuán)公司為國有獨(dú)資或即使不為國有獨(dú)資但采取的也是多元國有產(chǎn)權(quán)，因此，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際上行使著股東和董事會的雙重權(quán)力，那么任免高管、業(yè)績考核、審批發(fā)展戰(zhàn)略和投資、決定重組整合自然就成了國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體工作。

　　十八屆三中全會《決定》提出，要新建或改組建立國有資本投資運(yùn)營公司。相應(yīng)地，國有資產(chǎn)運(yùn)營體系便由國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)變?yōu)閲匈Y產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國有資本投資運(yùn)營公司、國有企業(yè)三個主體。在這三個主體中，對于國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)的職責(zé)定位，我們是清楚的，即前者為履行出資人職責(zé)，后者為從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。那么，國有資本投資運(yùn)營公司究竟是什么?人們有著不同的理解。目前，一些國有企業(yè)集團(tuán)公司正在搞國有資本投資公司改革試點(diǎn)。這樣的試點(diǎn)可有兩種選擇：一是在保持現(xiàn)有集團(tuán)公司職能的同時，再給其附加一個投資公司的職能。結(jié)果就是搞投資公司給集團(tuán)公司擴(kuò)大了一個投資權(quán)，這也正是一些企業(yè)積極要搞投資公司試點(diǎn)的想法;二是將現(xiàn)有的集團(tuán)公司轉(zhuǎn)變成一個不同于現(xiàn)有集團(tuán)公司的國有資本投資公司。由于這是兩個完全不同的東西，那么改革必然是企業(yè)失去了曾經(jīng)所擁有的集團(tuán)公司權(quán)利，替代的則是國有資本投資公司的權(quán)利。這時，對于集團(tuán)公司來說，是否搞投資公司就面臨著選擇的問題。選擇繼續(xù)做集團(tuán)公司或改革為投資公司則取決于企業(yè)對這兩種不同權(quán)利所帶來利益的評估。

　　不管試點(diǎn)企業(yè)做何選擇，我們必須明確，國有資本投資公司是完全不同于集團(tuán)公司的東西。作為國有資產(chǎn)運(yùn)營體系中的主體之一，國有資本投資運(yùn)營公司是基于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制的要求，而且其混合所有制是在集團(tuán)公司層面上實(shí)行國有產(chǎn)權(quán)與非國有產(chǎn)權(quán)的共融，這時，國有股權(quán)需要有明確的持有者和管理者，它就是國有資本投資運(yùn)營公司。

　　而在集團(tuán)公司保持國有獨(dú)資的情況下，國有資本投資運(yùn)營公司根本就沒有存在的空間。

　　第一，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國有集團(tuán)公司履行出資人職責(zé)。此時，國有資本投資運(yùn)營公司作為國有股權(quán)持有者，它的工作就是如何在國有獨(dú)資企業(yè)之間配置國有股權(quán)，實(shí)現(xiàn)國有資本在一個國有獨(dú)資企業(yè)中退出再進(jìn)入另一個國有獨(dú)資企業(yè)。但這樣的事情不多甚至是很少的，因?yàn)閲匈Y本很少會從一個國有獨(dú)資企業(yè)中退出，而新建的國有獨(dú)資企業(yè)更是有限。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)也不會有變化，因?yàn)樗男谐鲑Y人職責(zé)的國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)未發(fā)生變化;國有獨(dú)資企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制也不會因?yàn)橛辛藝匈Y本投資運(yùn)營公司這樣的持股者和管理者而發(fā)生變化。顯然，這里的國有資本投資運(yùn)營公司是沒有意義的存在。

　　第二，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國有資本投資運(yùn)營公司履行出資人。這時，國有資本投資運(yùn)營公司作為國有股權(quán)持有者和管理者，它自然就要對國有獨(dú)資集團(tuán)公司履行出資人職責(zé)，從而形成了國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)國有資本投資運(yùn)營公司國有獨(dú)資集團(tuán)公司的三層次架構(gòu)，即在目前的國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有獨(dú)資集團(tuán)公司之間多了一個國有資本投資運(yùn)營公司。由此而形成的關(guān)系是，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)管國有資本投資運(yùn)營公司，國有資本投資運(yùn)營公司管國有獨(dú)資集團(tuán)公司。在第一層的關(guān)系中，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要管國有資本投資運(yùn)營公司高管任免、考核國有資本經(jīng)營收益、確定高管薪酬機(jī)制、決定國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整等;在第二層的關(guān)系中，國有資本投資運(yùn)營公司要管國有獨(dú)資集團(tuán)公司高管任免、考核國有集團(tuán)公司經(jīng)營業(yè)績、財務(wù)報表匯總、企業(yè)改革及合并重組等，顯然國有資本投資運(yùn)營公司完全在履行國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)。人們可能會說，國有資本投資運(yùn)營公司是企業(yè)而不是國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)那樣的行政性機(jī)構(gòu)，它行使國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)那樣的權(quán)力會使國有企業(yè)有更高的效率。這樣的判斷無非是認(rèn)為國有資本投資運(yùn)營公司有資本投資運(yùn)營的功能，但這可能更多的只是想象而已。因?yàn)閲匈Y本投資運(yùn)營公司持有的是國有獨(dú)資集團(tuán)公司股權(quán)，這些國有獨(dú)資集團(tuán)公司中的國有股權(quán)是很難退出的，即使有也只是個別情況。因此，所謂的國有資本投資運(yùn)營也就不存，那么國有資本投資運(yùn)營公司的行為方式同國有監(jiān)管機(jī)構(gòu)就不會有什么區(qū)別，雖然它不同于國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)而持有國有獨(dú)資集團(tuán)公司的股權(quán)。既然如此，國有資本投資運(yùn)營公司同樣是一個多余的制度安排，它增加的只是國有資產(chǎn)監(jiān)管體制運(yùn)營的成本，而并不會提高企業(yè)的效率。

　　第三，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國有獨(dú)資集團(tuán)公司、國有資本投資運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)并存。這時，國有資本投資運(yùn)營公司只是對部分國有獨(dú)資集團(tuán)公司履行出資人職責(zé)，而另一部分國有獨(dú)資集團(tuán)公司仍由國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)，從而形成了國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)國有獨(dú)資集團(tuán)公司、國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)國有資本投資運(yùn)營公司國有獨(dú)資集團(tuán)公司這樣的兩層架構(gòu)與三層架構(gòu)并存的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。這也正是目前試點(diǎn)后很可能出現(xiàn)的情形。做這樣的制度安排，可能是基于如下考慮：一些大型甚至特大型國有獨(dú)資集團(tuán)公司很難由國有資本投資運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)，而一些規(guī)模相對較小的企業(yè)由國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)又不太適宜，所以就形成了前者由國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來直接管理，而后者則交由國有資本投資運(yùn)營公司來管理這樣的情況。就兩層次架構(gòu)來說，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同國有獨(dú)資集團(tuán)公司的關(guān)系不會發(fā)生變化。在三層次架構(gòu)中，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要任免國有資本投資運(yùn)營公司的高管、考核經(jīng)營業(yè)績等，國有資本投資運(yùn)營公司持有國有獨(dú)資集團(tuán)公司的股權(quán)，它對國有獨(dú)資集團(tuán)公司的管理基本上類同于國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的管理。因此，國有資本投資運(yùn)營公司的出現(xiàn)，最為明顯的變化則是國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)減少了監(jiān)管企業(yè)的數(shù)量，而由國有資本投資運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)的國有獨(dú)資集團(tuán)公司的效率是否比國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的國有獨(dú)資集團(tuán)公司的效率就高，這也很難有充分的根據(jù)。

　　然而，在國有獨(dú)資集團(tuán)公司實(shí)行產(chǎn)權(quán)主體多元化后，國有資本投資運(yùn)營公司才有了真正存在的意義。十八屆三中全會明確提出“積極混合所有制經(jīng)濟(jì)”。2016年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，“混合所有制是國有企業(yè)改革的重要突破口”。發(fā)展混合所有制就是讓國有企業(yè)開放股權(quán)，實(shí)現(xiàn)由國有資本與非國有資本共融的股權(quán)多元化，而且這種股權(quán)多元化可以選擇在二級及以下法人企業(yè)，但更有意義的則是在集團(tuán)公司層面上實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。在這種情況下，混合產(chǎn)權(quán)國有企業(yè)中的國有股權(quán)必須要有明確的持股者，這個持股者就是國有資本投資運(yùn)營公司?；旌袭a(chǎn)權(quán)國有企業(yè)可分為兩種部分：上市公司和非上市公司。我們可以將上市公司中的國有股權(quán)由國有資本運(yùn)營公司持有，非上市公司中的國有股權(quán)由國有資本投資公司持有。國有資本投資運(yùn)營公司的職責(zé)就是監(jiān)測混合產(chǎn)權(quán)國有企業(yè)的經(jīng)營狀況;研究國有產(chǎn)權(quán)在混合所有制中的配置，向國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出進(jìn)入或退出的方案，經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后在公開資本市場或產(chǎn)權(quán)交易市場中采取適當(dāng)?shù)牟僮鞣绞絹韺?shí)現(xiàn)。國有資本投資運(yùn)營公司通過國有產(chǎn)權(quán)在混合產(chǎn)權(quán)國有企業(yè)中的進(jìn)入或退出來實(shí)現(xiàn)國有資本布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)或國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因此，國有企業(yè)發(fā)展混合所有制才是國有資本投資運(yùn)營公司存在的前提及意義所在，這樣的國有資本投資運(yùn)營公司才符合十八屆三中全會《決定》要求的國有資本投資運(yùn)營公司。(作者系國務(wù)院國資委研究中心研究員)