PPP急需一項專門性法規(guī)彌補法律空白。3月20日，國務院辦公廳指出，要抓緊辦理《基礎設施和公共服務項目引入社會資本條例》，年內(nèi)由國務院法制辦、國家發(fā)改委與財政部共同開始起草。在業(yè)界看來，目前，PPP領域尚無國家層面的頂層設計方案，在部分較為關鍵問題上的規(guī)定模糊不清，令社會資本在投資PPP項目時積極性不高，因而，本次條例有望成為社會資本的“定心丸”。

 

　　設基準利潤率

 

　　一直以來，基礎設施建設和公共服務都是PPP項目重點發(fā)展領域之一。北京商報記者查閱發(fā)現(xiàn)，目前全國PPP綜合信息平臺項目庫的入庫項目共有11575個，其中市政工程4090個、交通運輸1401個，分別占比達到35.3%和12.1%，位居前兩位。

 

　　不過業(yè)界指出，目前無論是高速公路、鐵路等基礎設施建設，還是垃圾處理、環(huán)衛(wèi)等公共服務領域，目前都存在回報周期長、盈利難度大等問題，難以吸引社會資本。具體到高速公路來看，2015年底，我國收費公路債務余額凈增6042.3億元，增長15.7%，其中，高速公路的債務余額達到了4.1萬億元。

 

　　而鐵路的情況也不容樂觀，去年前三季度，中國鐵路總公司總收入6394.36億元，較上年同期的6577.74億元減少2.79%，前三季度凈虧損55.77億元。國家鐵路局局長楊宇棟坦言，鐵路作為基礎設施項目，投資回報周期較長，也需要市場培育期。不少業(yè)內(nèi)人士指出，由于存在負債，社會資本對于大部分基礎設施建設都抱著觀望態(tài)度，踟躕不前，而已經(jīng)投資的民企則大多依靠政府補貼盈利。

 

　　對此，北商研究院特邀研究員、北京商業(yè)經(jīng)濟學會秘書長賴陽告訴北京商報記者，在未來起草PPP條例時，我國可以在部分行業(yè)設置平均基準利潤率，給民間投資明確的市場預期，吸引民間資本參與。不過賴陽也表示，即使設定了基準利潤率，也只是給PPP項目雙方設定了一個參考值，如果項目的實際利潤率遠低于基準利潤率，是否需要對社會資本進行補償，以何種方式補償，還需要進一步出臺相關實施細則。

 

　　給予優(yōu)惠

 

　　隨著PPP項目的不斷推進，近年來，我國不斷出臺PPP新政，地方政府也給予較大的優(yōu)惠力度以吸引社會資本進入PPP項目。然而有多位業(yè)內(nèi)人士指出，在實際操作中，部分地方政府的做法可能與現(xiàn)行法律法規(guī)有矛盾與沖突。

 

　　對此，中國財政學會公私合作研究專業(yè)委員會秘書長孫潔也告訴北京商報記者，在PPP推廣過程中，如果政府未能充分了解PPP的準則，不按市場規(guī)則行事，而是采用事先約定或有針對性設定招標特殊條件等行為，來選擇市場合作伙伴，這樣沒有充分競爭的合作，效率也會變低。

 

　　除了上述問題之外，中倫律師事務所北京辦公室合伙人王霽虹公開表示，地方政府在為PPP項目招標時，時常會承諾一些稅收優(yōu)惠政策，這可能會成為民資投資該項目的因素之一。不過，由于地方稅務主管部門由中央、省市垂直領導，且部分優(yōu)惠承諾確實缺乏法律層面的支持，在實際操作中可能不被稅務主管部門接受，這就可能導致政府的優(yōu)惠落空，削弱了社會資本的投資積極性。她舉例稱，曾有地方政府為體育場館PPP項目的投資方承諾免征土地增值稅，但是地方稅務部門拒絕了這一要求，要求社會資本按規(guī)定繳納相應稅費。

 

　　對此，賴陽建議稱，起草PPP條例時首先需規(guī)定政府給出的優(yōu)惠承諾符合當?shù)胤煞ㄒ?guī)，杜絕開出“空頭支票”的情況，另一方面，除了給予稅收優(yōu)惠之外，PPP條例也可以推進PPP項目進行資產(chǎn)證券化，當單一民營企業(yè)沒有足夠?qū)嵙Κ毩⑼顿Y某個PPP項目時，可以通過資產(chǎn)證券化的方式吸引更多民間資本跟隨進入這個項目，分擔項目成本。

 

　　孫潔則建議稱，在起草PPP條例時，也要考慮如何使行政讓位于市場，如何建立公平競爭的審查制度，一方面規(guī)范政府的行政權力，讓社會資本與民資之間能形成公平的競爭環(huán)境；另一方面也要讓民企具有話語權，不能讓國企“一股獨大”。

 

　　政府履職

 

　　PPP項目旨在使政府與社會資本合作并獲得共贏，但在實踐中業(yè)界卻發(fā)現(xiàn)，政企雙方都出現(xiàn)了違約的現(xiàn)象，導致PPP項目即使已經(jīng)簽約，卻也難以落地。早在2015年6月，財政部副部長張少春就曾指出，過去我國許多政企合作項目都是“形似而神不似”，一定程度上在于政府沒有作為平等的參與者，缺少契約精神。比如一些地方政府把社會資本“圈進來”之后，對所做承諾兌現(xiàn)不到位。

 

　　更為明確的表態(tài)出現(xiàn)在今年《政府工作報告》中，報告指出，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”，今年，我國要落實和完善促進民間投資的政策措施，深化政府和社會資本合作。

 

　　賴陽分析稱，我國之所以在近年反復提及政府在與社會資本合作時要守誠信，是因為在部分地區(qū)確實出現(xiàn)了因政府違約而導致PPP項目無法落地的情況。他舉例稱，我國大部分省市都會不斷更新、規(guī)范法律法規(guī)，有時部分官員在法規(guī)更新之前具備代表政府簽約的資質(zhì)，但是隨著監(jiān)管不斷加強，或權限出現(xiàn)更替，這個官員與他所在的崗位可能就不再具備相應的資質(zhì)，此前簽約的合同可能就不被新任官員認可，需重新簽訂。

 

　　此外，在政府換屆之后，新任領導班子也可能認為原有簽約項目的做法不夠完善，考慮不夠周全，可以更換更好的運營方案，原有的合同就不會繼續(xù)履約。不過有業(yè)內(nèi)人士進一步指出，無論是哪一種原因，都將影響已經(jīng)簽約的PPP項目，很可能造成民企的損失。

 

　　北京商報記者 蔣夢惟 林子/文 張彬/制表

 

　　近兩年政府和社會資本合作政策一覽

 

　　2015年1月

 

　　國家發(fā)改委印發(fā)《中國基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法（草案征求意見稿）》，鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業(yè)建設運營，規(guī)范特許經(jīng)營活動。

 

　　2015年12月

 

　　財政部發(fā)布《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》指出，一個PPP項目的運營時間一般不少于25年，并且對PPP項目如何進行融資擔保等做出了規(guī)定。

 

　　2016年7月

 

　　財政部PPP工作領導小組組長、副部長史耀斌表示，要加快PPP條例起草相關工作，解決當前最突出的問題，消除社會資本后顧之憂，鼓勵社會資本大膽投資。

 

　　2016年8月

 

　　國家發(fā)改委印發(fā)《關于切實做好傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》指出，積極探索優(yōu)化基礎設施項目的多種付費模式。

 

　　2017年3月

 

　　國務院辦公廳指出，要抓緊辦理《基礎設施和公共服務項目引入社會資本條例》，將在年內(nèi)由國務院法制辦、國家發(fā)改委與財政部共同開始起草。