開發(fā)區(qū)新定位
開發(fā)區(qū)成為推動我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展以及對外開放的重要平臺，對促進體制改革、改善投資環(huán)境、引導產業(yè)集聚、發(fā)展開放型經(jīng)濟發(fā)揮了重要作用。隨著全球經(jīng)濟發(fā)生深刻變化以及中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，同時經(jīng)過30多年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)建設存在諸多問題亟待解決，開發(fā)區(qū)面臨著改革和創(chuàng)新。為此，國務院辦公廳下發(fā)《促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，提出要把各類開發(fā)區(qū)建設成為“新型工業(yè)化發(fā)展的引領區(qū)、高水平營商環(huán)境的示范區(qū)、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的集聚區(qū)、開放型經(jīng)濟和體制創(chuàng)新的先行區(qū)”，形成經(jīng)濟增長的“新動力(310328,基金吧)”。同時，提出各類開發(fā)區(qū)要明確發(fā)展方向。其中，國家級開發(fā)區(qū)要發(fā)揮示范引領作用，突出先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)、加工貿易等產業(yè)特色;省級開發(fā)區(qū)要依托區(qū)域資源優(yōu)勢，推動產業(yè)要素集聚，成為區(qū)域經(jīng)濟增長極，帶動區(qū)域經(jīng)濟結構優(yōu)化升級。
江蘇省社科院社會發(fā)展研究中心何雨博士認為，《意見》吹響了開發(fā)區(qū)建設的“供給側結構性改革”號角，明確了開發(fā)區(qū)的定位、功能和管理體制改革目標，“意味著國家要對小而分散的其它開發(fā)區(qū)兼并重組，推動開發(fā)區(qū)數(shù)量的‘去產能’。”
在中國，諸多類型的開發(fā)區(qū)有了新的使命。
近日，國務院辦公廳下發(fā)《促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》(下稱《意見》)，提出要把各類開發(fā)區(qū)建設成為“新型工業(yè)化發(fā)展的引領區(qū)、高水平營商環(huán)境的示范區(qū)、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的集聚區(qū)、開放型經(jīng)濟和體制創(chuàng)新的先行區(qū)”，形成經(jīng)濟增長的“新動力”。
最早的開發(fā)區(qū)由對外經(jīng)貿部門(現(xiàn)商務部)主導，是中央(放權)與地方(載體)聯(lián)合推動改革開放的機制和動力之一，目的在于吸引全球FDI以及其技術和管理，通過企業(yè)、產業(yè)和人才的聚集，促進國內的社會經(jīng)濟發(fā)展。
自1984年國務院批準在江蘇省設立南通、連云港兩個國家級開發(fā)區(qū)以來，在“產城融合”理念的指導下，開發(fā)區(qū)已形成為覆蓋一二三產、較為完整的行政區(qū)域，成為了城市的一部分，那么，下一步，開發(fā)區(qū)該如何轉型?
“中央近一段時間連續(xù)出臺了擴大對外開放、吸引外資的多個文件，本次指導開發(fā)區(qū)進行轉型，是與當下經(jīng)濟的不確定性緊密關聯(lián)。”長期跟蹤研究開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟學博士孫遠東對21世紀經(jīng)濟報道記者表示。
江蘇省社科院研究員陳柳指出，《意見》對招商引資進行了宏觀上的指導，各地可根據(jù)“具體實踐”制定差異化的招商優(yōu)惠政策。
尋求新動力
開發(fā)區(qū)的問題在哪里?
21世紀經(jīng)濟報道記者了解到，面上看，開發(fā)區(qū)的矛盾主要集中在產業(yè)、空間布局和管理上。
以園區(qū)模式較早實踐者經(jīng)濟大省江蘇為例，于上世紀八十年代、九十年代和2006年分三批次核準了諸多開發(fā)區(qū)，但地理位置上幾乎都處于城市周邊，早期開發(fā)對規(guī)劃重視不夠，空間布局隨意性較大，企業(yè)因布局不合理影響周邊的環(huán)境的情況日趨嚴重。
從全國范圍看，各類開發(fā)區(qū)大多定位為綜合性園區(qū)，主導產業(yè)不明顯，產業(yè)同質化現(xiàn)象非常普遍，個中又以低端制造業(yè)占比較大，且服務于“人”的功能弱化。
特別是，在擴大面積、城市化進程中導入的城市管理權和社會管理權，促使開發(fā)區(qū)管理機構的工作偏離了原有主導“產業(yè)”的中心(對外經(jīng)濟技術合作、引進外資、推進科技創(chuàng)新、企業(yè)服務等)。如南通經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)自成立以來，轄區(qū)面積擴大了9倍、常駐人口激增到22萬，在規(guī)模、面積、人口倍增的同時，社保、食藥監(jiān)管等功能不斷強化，管理鏈條延長，管理體制行政化現(xiàn)象日益加劇，使得經(jīng)濟職能的作用被弱化，阻礙了開發(fā)區(qū)的進一步提升。從宏觀背景環(huán)境看，因為過往貿易盈余、FDI數(shù)量較大，對開發(fā)區(qū)的外向性功能的重視有所弱化。
有江蘇省人大代表對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，特別是在《關于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》出臺后，過去曾經(jīng)享受的特殊政策逐步取消，使得相當一部分開發(fā)區(qū)無力應對，辦事難度加大，服務效率下降。
因此，《意見》要求開發(fā)區(qū)優(yōu)化開發(fā)區(qū)形態(tài)和布局，堅持以產業(yè)為主導，科學規(guī)劃功能布局。
江蘇省商務廳市場運行調節(jié)處處長夏網(wǎng)生認為，開發(fā)區(qū)以土地開發(fā)驅動、以廉價勞動力為主要生產要素、引進大量資本的階段即將結束，但許多開發(fā)區(qū)發(fā)展仍以此形成了路徑依賴(解決資金短缺——以土地推動融資和開發(fā)——負債)，以出賣資源為主，而沒有良性的投入產出機制是難以持續(xù)發(fā)展的。
同時，大多開發(fā)區(qū)的需求端只是投資、出口——投資形成加工制造能力、再出口，以此換取有限的代工費用和較少的稅收，算上給予外資企業(yè)一定的優(yōu)惠，無法形成良性循環(huán)的，這就忽略了消費需求、銷售及服務。
陳柳對此解釋，前幾年對開發(fā)區(qū)模式有些反思，其主要反思點在于外資企業(yè)或者是跨國公司價值鏈上的中國企業(yè)，都粗獷地利用了土地、生態(tài)等資源，因此《意見》專門就土地規(guī)劃、節(jié)約化利用、保護好生態(tài)等問題進行了指導。
也因此，下一步的轉型中，開發(fā)區(qū)要注重的是外資的產出效益，要形成新的動力，通過投入產出的良性循環(huán)實現(xiàn)開發(fā)區(qū)發(fā)展新路徑的再造。
“現(xiàn)在工業(yè)用地低價都有標準，很多項目占地多、優(yōu)惠期要求長等成本較大的，我們都會拒絕。”常州高新區(qū)管委會官員王忠良說，這是因為開發(fā)區(qū)的容量已接近上限。《意見》也因此提出，要完善開發(fā)區(qū)土地利用管理制度，嚴格執(zhí)行土地出讓制度和用地標準等，強調了土地、生態(tài)資源的集約化利用以及對環(huán)境的保護。
數(shù)量整合
開發(fā)區(qū)一直是制度創(chuàng)新的先行者，這是開發(fā)區(qū)在新一輪轉型發(fā)展中的重要前提。
21世紀經(jīng)濟報道記者梳理發(fā)現(xiàn)，與之前其他部委下發(fā)的有關促進開發(fā)區(qū)轉型升級的文件精神“相通”，《意見》進行了總結提煉，高水平的開放作為一以貫之的重點，賦予了開發(fā)區(qū)在管理體制創(chuàng)新上繼續(xù)承擔“破冰者”的新使命。
但實現(xiàn)更高水平的開放并不僅僅是對外，也包含了對內和自身改革。長期以來，開發(fā)區(qū)的產業(yè)發(fā)展和資源整合還是局限在相對有限的區(qū)域內，總體上資源利用的效率存在差異，不利于產業(yè)特色的形成。也就是說，過往體制的重點是公共服務的集中供給，即政府管理的相對集中和一定程度的簡化，發(fā)展至當下已與現(xiàn)行改革的形勢和要求不適應。
因此，現(xiàn)階段開發(fā)區(qū)發(fā)展已經(jīng)到了必須突破現(xiàn)有行政和區(qū)域的界限、進行產業(yè)布局和資源整合的新階段，打破封閉式區(qū)域內資源整合的模式，在更大范圍內統(tǒng)籌分工協(xié)作。
夏網(wǎng)生認為，要把更多的權力下放到基層和企業(yè)，規(guī)定開發(fā)區(qū)行政管理部門只能做什么，讓區(qū)內的企業(yè)有充分的自主權。比如，上海浦東新區(qū)嘗試將科委和經(jīng)信委兩個部門的合并，使得科技創(chuàng)新中科技與經(jīng)濟兩者更好融合。
這一政府部門“融合”的案例，也為開發(fā)區(qū)的整合帶來的一個“切口”?！兑庖姟分赋?，鼓勵以國家級開發(fā)區(qū)和發(fā)展水平高的省級開發(fā)區(qū)為主體，整合區(qū)位相鄰、相近的開發(fā)區(qū)，對小而散的各類開發(fā)區(qū)進行清理、整合、撤銷，建立統(tǒng)一的管理機構、實行統(tǒng)一管理。
江蘇省社科院社會發(fā)展研究中心何雨博士認為，《意見》吹響了開發(fā)區(qū)建設的“供給側結構性改革”號角，明確了開發(fā)區(qū)的定位、功能和管理體制改革目標，“意味著國家要對小而分散的其它開發(fā)區(qū)兼并重組，推動開發(fā)區(qū)數(shù)量的‘去產能’。”
截至2015年底，江蘇省列入省商務廳名冊的省級以上開發(fā)區(qū)共有131家，其中國家級開發(fā)區(qū)44家，省級開發(fā)區(qū)87家，創(chuàng)造了全省一半以上的經(jīng)濟總量和財政收入、80%左右的工業(yè)增加值、進出口總額、實際利用外資。在數(shù)量領先全國的同時，各類開發(fā)區(qū)也也存在名稱、種類繁雜，有經(jīng)濟(技術)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)、創(chuàng)業(yè)園以及148家特色產業(yè)園等，規(guī)則不統(tǒng)一，政策、標準不一致，產業(yè)結構和管理模式又不完全相同，歸口管理部門多，優(yōu)化整合不夠，難以形成合力。
對此，《意見》提出，各類開發(fā)區(qū)要明確發(fā)展方向。其中，國家級開發(fā)區(qū)要發(fā)揮示范引領作用，突出先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)、加工貿易等產業(yè)特色;省級開發(fā)區(qū)要依托區(qū)域資源優(yōu)勢，推動產業(yè)要素集聚，成為區(qū)域經(jīng)濟增長極，帶動區(qū)域經(jīng)濟結構優(yōu)化升級。
另一方面，《意見》同時指出，要規(guī)范開發(fā)區(qū)設立、擴區(qū)和升級管理，原則上每個縣(市、區(qū))的開發(fā)區(qū)不超過1家。限制開發(fā)區(qū)域原則上不得建設開發(fā)區(qū)，禁止開發(fā)區(qū)域嚴禁建設開發(fā)區(qū)等。