開發(fā)區(qū)新定位
開發(fā)區(qū)成為推動(dòng)我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展以及對(duì)外開放的重要平臺(tái)，對(duì)促進(jìn)體制改革、改善投資環(huán)境、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。隨著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)生深刻變化以及中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，同時(shí)經(jīng)過30多年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)建設(shè)存在諸多問題亟待解決，開發(fā)區(qū)面臨著改革和創(chuàng)新。為此，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，提出要把各類開發(fā)區(qū)建設(shè)成為“新型工業(yè)化發(fā)展的引領(lǐng)區(qū)、高水平營商環(huán)境的示范區(qū)、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的集聚區(qū)、開放型經(jīng)濟(jì)和體制創(chuàng)新的先行區(qū)”，形成經(jīng)濟(jì)增長的“新動(dòng)力(310328,基金吧)”。同時(shí)，提出各類開發(fā)區(qū)要明確發(fā)展方向。其中，國家級(jí)開發(fā)區(qū)要發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，突出先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、加工貿(mào)易等產(chǎn)業(yè)特色;省級(jí)開發(fā)區(qū)要依托區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)要素集聚，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。
江蘇省社科院社會(huì)發(fā)展研究中心何雨博士認(rèn)為，《意見》吹響了開發(fā)區(qū)建設(shè)的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”號(hào)角，明確了開發(fā)區(qū)的定位、功能和管理體制改革目標(biāo)，“意味著國家要對(duì)小而分散的其它開發(fā)區(qū)兼并重組，推動(dòng)開發(fā)區(qū)數(shù)量的‘去產(chǎn)能’。”
在中國，諸多類型的開發(fā)區(qū)有了新的使命。
近日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》(下稱《意見》)，提出要把各類開發(fā)區(qū)建設(shè)成為“新型工業(yè)化發(fā)展的引領(lǐng)區(qū)、高水平營商環(huán)境的示范區(qū)、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的集聚區(qū)、開放型經(jīng)濟(jì)和體制創(chuàng)新的先行區(qū)”，形成經(jīng)濟(jì)增長的“新動(dòng)力”。
最早的開發(fā)區(qū)由對(duì)外經(jīng)貿(mào)部門(現(xiàn)商務(wù)部)主導(dǎo)，是中央(放權(quán))與地方(載體)聯(lián)合推動(dòng)改革開放的機(jī)制和動(dòng)力之一，目的在于吸引全球FDI以及其技術(shù)和管理，通過企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和人才的聚集，促進(jìn)國內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
自1984年國務(wù)院批準(zhǔn)在江蘇省設(shè)立南通、連云港兩個(gè)國家級(jí)開發(fā)區(qū)以來，在“產(chǎn)城融合”理念的指導(dǎo)下，開發(fā)區(qū)已形成為覆蓋一二三產(chǎn)、較為完整的行政區(qū)域，成為了城市的一部分，那么，下一步，開發(fā)區(qū)該如何轉(zhuǎn)型?
“中央近一段時(shí)間連續(xù)出臺(tái)了擴(kuò)大對(duì)外開放、吸引外資的多個(gè)文件，本次指導(dǎo)開發(fā)區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)型，是與當(dāng)下經(jīng)濟(jì)的不確定性緊密關(guān)聯(lián)。”長期跟蹤研究開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)學(xué)博士孫遠(yuǎn)東對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
江蘇省社科院研究員陳柳指出，《意見》對(duì)招商引資進(jìn)行了宏觀上的指導(dǎo)，各地可根據(jù)“具體實(shí)踐”制定差異化的招商優(yōu)惠政策。
尋求新動(dòng)力
開發(fā)區(qū)的問題在哪里?
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解到，面上看，開發(fā)區(qū)的矛盾主要集中在產(chǎn)業(yè)、空間布局和管理上。
以園區(qū)模式較早實(shí)踐者經(jīng)濟(jì)大省江蘇為例，于上世紀(jì)八十年代、九十年代和2006年分三批次核準(zhǔn)了諸多開發(fā)區(qū)，但地理位置上幾乎都處于城市周邊，早期開發(fā)對(duì)規(guī)劃重視不夠，空間布局隨意性較大，企業(yè)因布局不合理影響周邊的環(huán)境的情況日趨嚴(yán)重。
從全國范圍看，各類開發(fā)區(qū)大多定位為綜合性園區(qū)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明顯，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象非常普遍，個(gè)中又以低端制造業(yè)占比較大，且服務(wù)于“人”的功能弱化。
特別是，在擴(kuò)大面積、城市化進(jìn)程中導(dǎo)入的城市管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán)，促使開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的工作偏離了原有主導(dǎo)“產(chǎn)業(yè)”的中心(對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、引進(jìn)外資、推進(jìn)科技創(chuàng)新、企業(yè)服務(wù)等)。如南通經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)自成立以來，轄區(qū)面積擴(kuò)大了9倍、常駐人口激增到22萬，在規(guī)模、面積、人口倍增的同時(shí)，社保、食藥監(jiān)管等功能不斷強(qiáng)化，管理鏈條延長，管理體制行政化現(xiàn)象日益加劇，使得經(jīng)濟(jì)職能的作用被弱化，阻礙了開發(fā)區(qū)的進(jìn)一步提升。從宏觀背景環(huán)境看，因?yàn)檫^往貿(mào)易盈余、FDI數(shù)量較大，對(duì)開發(fā)區(qū)的外向性功能的重視有所弱化。
有江蘇省人大代表對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，特別是在《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》出臺(tái)后，過去曾經(jīng)享受的特殊政策逐步取消，使得相當(dāng)一部分開發(fā)區(qū)無力應(yīng)對(duì)，辦事難度加大，服務(wù)效率下降。
因此，《意見》要求開發(fā)區(qū)優(yōu)化開發(fā)區(qū)形態(tài)和布局，堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃功能布局。
江蘇省商務(wù)廳市場運(yùn)行調(diào)節(jié)處處長夏網(wǎng)生認(rèn)為，開發(fā)區(qū)以土地開發(fā)驅(qū)動(dòng)、以廉價(jià)勞動(dòng)力為主要生產(chǎn)要素、引進(jìn)大量資本的階段即將結(jié)束，但許多開發(fā)區(qū)發(fā)展仍以此形成了路徑依賴(解決資金短缺——以土地推動(dòng)融資和開發(fā)——負(fù)債)，以出賣資源為主，而沒有良性的投入產(chǎn)出機(jī)制是難以持續(xù)發(fā)展的。
同時(shí)，大多開發(fā)區(qū)的需求端只是投資、出口——投資形成加工制造能力、再出口，以此換取有限的代工費(fèi)用和較少的稅收，算上給予外資企業(yè)一定的優(yōu)惠，無法形成良性循環(huán)的，這就忽略了消費(fèi)需求、銷售及服務(wù)。
陳柳對(duì)此解釋，前幾年對(duì)開發(fā)區(qū)模式有些反思，其主要反思點(diǎn)在于外資企業(yè)或者是跨國公司價(jià)值鏈上的中國企業(yè)，都粗獷地利用了土地、生態(tài)等資源，因此《意見》專門就土地規(guī)劃、節(jié)約化利用、保護(hù)好生態(tài)等問題進(jìn)行了指導(dǎo)。
也因此，下一步的轉(zhuǎn)型中，開發(fā)區(qū)要注重的是外資的產(chǎn)出效益，要形成新的動(dòng)力，通過投入產(chǎn)出的良性循環(huán)實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)發(fā)展新路徑的再造。
“現(xiàn)在工業(yè)用地低價(jià)都有標(biāo)準(zhǔn)，很多項(xiàng)目占地多、優(yōu)惠期要求長等成本較大的，我們都會(huì)拒絕。”常州高新區(qū)管委會(huì)官員王忠良說，這是因?yàn)殚_發(fā)區(qū)的容量已接近上限。《意見》也因此提出，要完善開發(fā)區(qū)土地利用管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓制度和用地標(biāo)準(zhǔn)等，強(qiáng)調(diào)了土地、生態(tài)資源的集約化利用以及對(duì)環(huán)境的保護(hù)。
數(shù)量整合
開發(fā)區(qū)一直是制度創(chuàng)新的先行者，這是開發(fā)區(qū)在新一輪轉(zhuǎn)型發(fā)展中的重要前提。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理發(fā)現(xiàn)，與之前其他部委下發(fā)的有關(guān)促進(jìn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的文件精神“相通”，《意見》進(jìn)行了總結(jié)提煉，高水平的開放作為一以貫之的重點(diǎn)，賦予了開發(fā)區(qū)在管理體制創(chuàng)新上繼續(xù)承擔(dān)“破冰者”的新使命。
但實(shí)現(xiàn)更高水平的開放并不僅僅是對(duì)外，也包含了對(duì)內(nèi)和自身改革。長期以來，開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源整合還是局限在相對(duì)有限的區(qū)域內(nèi)，總體上資源利用的效率存在差異，不利于產(chǎn)業(yè)特色的形成。也就是說，過往體制的重點(diǎn)是公共服務(wù)的集中供給，即政府管理的相對(duì)集中和一定程度的簡化，發(fā)展至當(dāng)下已與現(xiàn)行改革的形勢(shì)和要求不適應(yīng)。
因此，現(xiàn)階段開發(fā)區(qū)發(fā)展已經(jīng)到了必須突破現(xiàn)有行政和區(qū)域的界限、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局和資源整合的新階段，打破封閉式區(qū)域內(nèi)資源整合的模式，在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌分工協(xié)作。
夏網(wǎng)生認(rèn)為，要把更多的權(quán)力下放到基層和企業(yè)，規(guī)定開發(fā)區(qū)行政管理部門只能做什么，讓區(qū)內(nèi)的企業(yè)有充分的自主權(quán)。比如，上海浦東新區(qū)嘗試將科委和經(jīng)信委兩個(gè)部門的合并，使得科技創(chuàng)新中科技與經(jīng)濟(jì)兩者更好融合。
這一政府部門“融合”的案例，也為開發(fā)區(qū)的整合帶來的一個(gè)“切口”。《意見》指出，鼓勵(lì)以國家級(jí)開發(fā)區(qū)和發(fā)展水平高的省級(jí)開發(fā)區(qū)為主體，整合區(qū)位相鄰、相近的開發(fā)區(qū)，對(duì)小而散的各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行清理、整合、撤銷，建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)、實(shí)行統(tǒng)一管理。
江蘇省社科院社會(huì)發(fā)展研究中心何雨博士認(rèn)為，《意見》吹響了開發(fā)區(qū)建設(shè)的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”號(hào)角，明確了開發(fā)區(qū)的定位、功能和管理體制改革目標(biāo)，“意味著國家要對(duì)小而分散的其它開發(fā)區(qū)兼并重組，推動(dòng)開發(fā)區(qū)數(shù)量的‘去產(chǎn)能’。”
截至2015年底，江蘇省列入省商務(wù)廳名冊(cè)的省級(jí)以上開發(fā)區(qū)共有131家，其中國家級(jí)開發(fā)區(qū)44家，省級(jí)開發(fā)區(qū)87家，創(chuàng)造了全省一半以上的經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入、80%左右的工業(yè)增加值、進(jìn)出口總額、實(shí)際利用外資。在數(shù)量領(lǐng)先全國的同時(shí)，各類開發(fā)區(qū)也也存在名稱、種類繁雜，有經(jīng)濟(jì)(技術(shù))開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)、創(chuàng)業(yè)園以及148家特色產(chǎn)業(yè)園等，規(guī)則不統(tǒng)一，政策、標(biāo)準(zhǔn)不一致，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和管理模式又不完全相同，歸口管理部門多，優(yōu)化整合不夠，難以形成合力。
對(duì)此，《意見》提出，各類開發(fā)區(qū)要明確發(fā)展方向。其中，國家級(jí)開發(fā)區(qū)要發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，突出先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、加工貿(mào)易等產(chǎn)業(yè)特色;省級(jí)開發(fā)區(qū)要依托區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)要素集聚，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。
另一方面，《意見》同時(shí)指出，要規(guī)范開發(fā)區(qū)設(shè)立、擴(kuò)區(qū)和升級(jí)管理，原則上每個(gè)縣(市、區(qū))的開發(fā)區(qū)不超過1家。限制開發(fā)區(qū)域原則上不得建設(shè)開發(fā)區(qū)，禁止開發(fā)區(qū)域嚴(yán)禁建設(shè)開發(fā)區(qū)等。